Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

О прусских министерствах см. [Hue de Grais (Graf) 1906: 56–64; James 1913: 67–80]; о французских – [Ducroq 1897–1905, 1: 93-100; Duguit 1918: 530–536]. О различных попытках русского правительства создать отдельный орган по управлению торговлей и промышленностью см. [Киняпина 1968:197–246; Лаверичев 1974:88-108,225–228]. О создании в 1905 году Министерства торговли и промышленности см. [Шепелев 1973: 251–261].]. Самодержавная власть не желала, а равно и не располагала институциональными возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.

Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство – вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции.

Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.

Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76 - ПСЗ I. № 24.686. § 205–206.]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры – от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77 - Там же.

§ 61-205.]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78 - Там же. § 178–204.].

Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной.

Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «…министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления».