Муниципальное право России

Но он не разделял и теорию Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Л. Штейном, Коркунов видел главное отличие самоуправляющихся союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и несут государственные функции), а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами прав, находящимися с государством в юридических отношениях.

Профессор Н.И. Лазаревский в сборнике «Мелкая земская единица» (1902), который он редактировал, пытался найти особые отличительные признаки самоуправления в его независимости от воли центральной государственной власти, в предоставлении ему свободы деятельности в сфере его компетенции. Для обеспечения реальной независимости органов самоуправления, по мнению ученого, наилучшими средствами являются «гласный характер деятельности по крайней мере части органов самоуправления», «избрание должностных лиц самоуправления, и притом на более или менее краткий срок», причем эти должностные лица должны принадлежать к местному населению.

Некоторые исследователи (например, Л.A. Велихов в работе «Основы городского хозяйства», изданной в 1928 г.) выделяли еще так называемую «политическую» теорию самоуправления. Сущность ее заключается в противопоставлении «земщины» (т. е. общинного или коммунального начала, общественности) «опричнине» (т. е. началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству).

Входящие в состав органов самоуправления лица не принадлежат к профессиональным бюрократам, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Согласно этой теории самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория самоуправления, сменившая общественную, повлияла на разработку земской реформы 1890 г.

, которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не повлекла полного ее подчинения государству. Признание органов местного самоуправления органами самоуправляющихся союзов юридических лиц публичного права подтолкнуло к дальнейшему развитию теории местного самоуправления, полагающей необходимыми признаками данного института его независимость и принадлежность должностных лиц к местному населению.